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构建新型科技创新举国体制若干思考

发布时间:2021-07-09  来源:未知  作者:邵阳医学高等专科

    构建新型科技创新举国体制的目的是促进科技发现、维护国家安全、提升国家竞争力。

    作者 | 张于喆,张铭慎等

    一、构建新型举国体制是全面加强科技创新部署的应有之义

    面对新形势、新要求和新任务,采取大胆行动选择最适合自己的方式优化配置科技创新资源,从根本上抓住科技创新这个“牛鼻子”,才能把创新发展主动权牢牢掌握在自己手里,为我国经济社会的高质量发展提供有力科技保障。因此,全面加强科技创新部署,凝聚推动创新驱动发展的强大能量,在科技创新领域构建新型举国体制,既是推动科技自立自强的内在要求,也是面对国际科技竞争的外在需要,是新时代开启科技强国新征程的关键所在。

    (一)科技创新发展环境正在发生深刻变化

    从内部发展进程看,经过40多年的快速发展,我们迎来了中华民族伟大复兴的历史机遇,然而调查研究也显示,在信息、生物、航天航空、高端装备和新能源汽车等战略性新兴行业领域,我国存在约600余项关键核心技术短板;其中,近400项核心技术短板对外完全依赖(国产化率小于20%),近200项对外严重依赖(国产化率20%~40%)。步入新发展阶段,面对方向性、匹配性、适应性和协调性等方面的新挑战,需要考虑走中国特色自主创新道路应该实行怎样的科技创新治理模式。要通过组织模式、协调模式、管理流程和评价标准的改变,切实把发展建立在更加安全可靠的基础上,实现加强国家安全、确保我国竞争力提升和长期可持续发展的协同推进。

    从外部发展环境看,不仅新兴领域的新技术创新发展有可能会引发“拉大不同国家的技术鸿沟,导致后发国家位置固化”等问题,而且我国将面临发达国家技术封锁和投资限制的更大阻力,大国协调有被大国竞争取代的危险。步入新发展阶段,面对“世界变化了,我们怎么办”的时代命题,必须考虑选择怎样的科技创新治理模式以应对这些基本约束条件,才能在科技创新领域实现跨越发展,实现更多“从0到1”的突破,才能在新一轮全球竞争中赢得战略主动,为国家发展和保障国家安全提供可靠支撑。

    (二)构建新型举国体制是统筹科技创新资源的迫切需要

    由于新型举国体制突出强调组织资源融合与系统能力集成,应以新型举国体制更有效地统筹集中各方面资源,更好地以弹性方式满足科技创新发展需求。当然,我们也需要看到,在确保任务成功、能力提升的同时,更要注重通过竞争降低成本并确保可靠性和可持续性,通过提供跨部门协作所需的技术解决方案,实现所需人员、技术和流程等资源的集成和功能的融合。具体而言,既要避免政策制定和要素使用的片面化、部门化、碎片化,又要重建科技创新发展生态中各方的信任,确保任何项目的推动都是自愿的和深思熟虑的,更要建立一套通用的最佳实践和广泛的工作共识,并将其推行至所有复杂的、受市场需求驱动的场景,从而加强政府与市场各方主体之间,在科技创新具体领域上的有效协调与合作。

    二、构建新型科技创新举国体制需做好两方面的协调

    探寻适合我国新发展阶段的科技创新发展模式,既要避免视角的窄化,更要避免路径上的僵化。仅仅依靠市场抑或仅仅依靠政府部门,都是无法适应科技创新发展要求的,都无法有效生成新质生产力,必须调整发展模式、转变工作方式,积极探索治理新机制。构建新型科技创新举国体制,既要提升市场增进能力,又要提升控制动员能力。

    (一)提升市场主体内生发展的市场增进能力,激发市场主体活力、增强融合发展的内生动力

    一是政府部门要维持公平竞争的市场秩序并对破坏行为予以纠正。全面推进落实公平竞争审查制度,按照十九大报告“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力”的要求,围绕保障各类市场主体的权利平等、机会平等、规则平等,进一步强化市场监管,营造良好的公平竞争市场环境,保证市场主体特别是民营企业享有公平竞争的权利,不断激发市场主体活力。同时,要加大对国家相关政策措施的传达和解读,加强政策传导对接,改变企业信息接收渠道闭塞的现象,有效发挥政策的引导作用,指导企业用足、用活、用好相关政策,最终促进企业将国家相关政策措施落到实处。

    二是加强开放合作、创新治理,有效形成大中小民营企业融通发展的新生态。实施创新驱动发展战略将会重构政府、市场、社会三者之间的关系模式,需要重塑发展理念和调整发展实践,以新视野、新观念、新思维提升企业竞争力。为此,既要创新技术研发组织模式,构建以技术积累与创新为主、以中小企业为内核的更加开放的创新生态系统,又要充分发挥龙头骨干企业的带头作用,积极实施产业链协同创新计划,推动产业高质量发展。也就是说,要围绕创新发展过程中的业务流程重塑、组织结构优化、商业模式变革,以市场化方式组织整合并辅以政府政策支持,构建包括供应商、合同制造商、经销商、物流商和行业专家等行业内外部合作伙伴在内的、基于技术能力的产业合作创新平台。同时,针对产业链高效、高质协同的发展要求,将平台能力转化为合作伙伴效益的增加,推动大中小企业基于产业链、供应链、资金链、创新链实现融通发展,形成互补协同的产业融合发展体系,有效提升重点领域的价值链位势。

    (二)提升实现国家发展战略目标的控制动员能力,有效形成部门的协同合力、政府与非政府部门的合作生态,提升动员效率,扩大动员潜力

    一是政府部门要通过加强制度创设和机制设计,构建部门协同合力促进创新驱动发展的新格局。大数据时代下的创新驱动发展不仅需要部门间的分工,更需要部门间的合作,更具开放性、包容性和弹性的组织架构往往决定了最终绩效。因而,既要聚焦创新驱动发展中不同领域的主要问题,在推动各地区各部门结合实际认真贯彻执行《国家创新驱动发展战略纲要》的基础上,适时启动《中华人民共和国创新驱动发展促进法》的立法起草,通过严格的法律责任推动创新驱动发展,积极应对国家安全挑战,实现以法律形式保障和促进重点领域的创新驱动发展。还要在谋求助推创新驱动发展的过程中,按照既相互分离又相互制约的要求明晰部门的职责界限,科学构建相关部门助推创新驱动发展的评价体系和评价机制,打通部门数据共享、工作互补的通道并明确规定各部门应尽应享的责权利。同时,为确保各部门具备主动分享信息和协调政策的内在动力,避免权力和责任过度集中在高层,必须以解决具体问题为导向,并配以适合的、有效的激励机制、问责机制,以鼓励创新相关部门的短期合作和目标、行为的长期改变,特别是要为不合作而承担责任。此外,政府相关部门应该密切关注外部环境形势变化,跟踪分析美国等国家关税政策和技术封锁动态,并及时对涉及新兴领域、关键材料、核心技术、高端设备、特种装备等领域的相关企业进行宣贯,以便市场主体做好应对措施。

    二是政府部门要提供良好的基础公共物品和相关政策工具,集中力量办大事促发展,克服创新驱动发展过程中的市场失灵。在推动创新发展中,要加强社会力量组织动员,动员各方力量,采取协作、多部门和跨学科的方法,依法有序参与创新驱动发展工作,提高效率和行动的有效性。应加强战略引导,促进任务落实,做好与学术界、产业界的协调工作,积极参与国际交流与合作,进一步加大经费投入、基础设施建设、人才培养,鼓励和扶持国防相关领域的标准规范制定和核心技术突破,推动技术的自主创新能力建设与产业的自主可控发展,实现从以要素驱动、投资规模驱动发展为主转向以创新驱动发展为主。同时,为重点解决“卡脖子”领域的自主创新重大战略需求,按照习近平总书记所要求的“四个面向”科技发展方针,针对共性强、投入大的特定领域,加快建设和发展一批专业性科技研发平台和科技基础条件保障能力平台,在项目设置、政策支持、组织管理、资源配置等方面引导和支持企业参与科技攻关,形成关键核心技术的攻坚体制和科技成果转移转化的工作机制,更好促进创新驱动发展。此外,还要不断加大对市场主体,特别是企业创新投入的政策支持和资金扶持力度,降低市场主体科技创新成本,从支持各类企业承担重大科研项目、鼓励科研机构加强与企业合作、加大科技创新财政补贴力度等方面着手,为企业解决创新发展过程中实实在在的问题。

    总体而言,构建新型科技创新举国体制既突出了我们仍然需要也更有能力发挥集中力量办大事的优势,又为我们提供了“分布式控制”这种全新的视角,通过加强顶层的协调控制更好地管理有限的资源。同时,基于“专业的人干专业的事”这一原则,通过保证相关利益主体的多功能性和分布性以及控制权下放,提升在高风险战略环境中的应变能力、灵活性和可承受性。因此,要通过组织模式、协调模式、管理流程和评价标准的改变,形成新的解决方案。具体包括三个方面:一是努力克服相关部门力量分散、利益冲突等方面的问题,围绕科技创新领域的目标、任务和措施,集中优势兵力打好攻坚战;二是有效应对内外部冲击,加强各部门之间的协调,形成互补有效的组织体系,提升效果的合意性;三是要有效预测用户需求、变化和提升动员行为主体的能力,增强融合发展的自主性;四是确定国家利益和防范化解重大风险,需要明确国家战略性优先事项和变革方向,集中资源突破发展瓶颈。

    三、构建新型科技创新举国体制的战略思路

    构建新型科技创新举国体制承载着新质生产力有效生成、综合国力和国际竞争力有效提升的任务,目的是促进科技发现、维护国家安全、提升国家竞争力,需要体现组织柔性化、力量多元化、管理规范化,对效果、效率、方式、手段加以权衡。为此,应仔细考虑组织模式、协调模式、管理流程和评价标准,以推动广泛的网络接入、普遍的资源共享,制定快速可测的评估标准,实现效率的提升、成本的降低、安全性的增强。因而,全面加强科技创新部署、完善科技创新发展模式,关键是要加速新型举国体制在创新驱动发展战略中的落地生根,把“建构高弹性组织—加强一致性协调—促进合规性管理—开展经济性评价”作为逻辑主线、实施路径和主攻方向。一是为更好地开展合作并构建复杂条件下的高弹性结构,如何确保社会各方对新型举国体制的理解和信任并强化组织适应能力;二是采取协调一致的整体性措施需要机构间的协调,如何确保相关举措的一致性和可预测性;三是如何保障相关信息的透明可靠和流程的合规;四是如何进行合理的风险、收益、成本的评估与管理,应明确哪些风险是可以接受的,哪些风险可能带来不可接受的损害或者损害的预期成本大于预期收益,哪些方法能够带来最大净收益。只有当社会文化认同、组织协调高效、环境安全可靠和经济可持续性得到全面加强和有机协同,新型举国体制才有可能在科技创新领域真正扎根。

    (一)建构高弹性组织

    构建新型科技创新举国体制的关键,在于赢得人们对新型举国体制的理解和信任。发挥集中力量办大事的优势并强化组织适应能力,实现要素的有机融合并让合作各方有利可图,是大力实施我国创新驱动发展战略的重要前提和保障。其中,社会文化环境和不同社会主体的科学认识和成熟态度是构建新型举国体制的“根基”,是提升社会动员水平、完善组织和协作方式的“土壤”。共识具有预期引导和投资引导的作用,在某种程度上会产生“自我实现”的效果。当政府、企业、大学及科研机构普遍对未来持有一种倾向性观点时,就自然会朝着这个方向投入更多各种资源。

    1. 营造有利于新型举国体制落地和公私伙伴关系发展的环境,通过促进政府、行业和学术界在科技创新领域的协作,增加合作伙伴数量,联合创建协作标准和最佳实践,为新型举国体制注入源源不断的活力

    创新驱动发展采取新型举国体制的组织架构应具备足够的包容性和适应能力。不同的相关利益主体需要对新型举国体制的能与不能有共同的理解,需要对未来的发展环境和自身可以为建构高弹性组织提供的能力有共同的认知,要充分发挥协同合作的作用和集体合力的效果,通过高弹性组织的建构,提供更加一体化的能力以达到预期目标。从这个意义上讲,我们在推进创新驱动发展的同时,要承认和主动适应创新驱动发展过程的技术不确定性、制度不完善性等特征,努力构建一个能够适应技术不断发展、制度不断完善的高弹性组织。

    2. 重点任务、重大项目是构建新型举国体制的重要载体,是整合共享和高效利用行业内各类资源、打造“政产学研资”高效协作生态的重要平台,是提供系统性解决方案、深化体制机制改革的重要力量

    要注重调动私人部门和公共部门的各类资源,在整个合作过程中形成包括中小企业在内的“卓越生态系统”,最终提供能够适应需求变化且运行有效、可负担、弹性和可控的组织架构。在项目管理方面,要探索尝试项目经理与项目团队制度。其中,项目经理作为落实项目管理制度的核心关键人物,应被赋予充分的自由裁量权,而非机械地照搬上级指示。可根据项目需求、能力和特点的不同,“量身定制”适合的路径和风险管理策略,需要提升经理的工程技术水平和解决问题能力,进而能够在包括项目选题、团队组织、研发计划、项目实施、经费分配、知识产权运用等方面负责项目的全过程管理并采取适宜的措施。

    3. 做好智力准备将是一项持久要求,其本质是人的选择和培养

    鉴于智力优势将成为未来大国竞争的优势体现,为应对未来的发展诉求并确保国家安全目标,需要建立在组织所提供的大量训练、教育,以及个人长期持续不断自学的基础上,通过人与人工智能共同发展,使个人智力优势日益得到巩固。这意味着我们现在需要为未来的角色准备相应的人才,打造一支懂项目、懂技术、懂管理的专业化人才队伍,一批擅长解决日益复杂、至关重要的利益相关方关系问题并能开拓新合作领域的项目领导者。一方面,要尊重科学研究和管理人才成长规律,加快新型项目管理人才培养体系的建立,并通过具体项目激励年轻人成长;同时,通过赋予项目经理技术路线决策权、项目经费调剂权、创新团队组建权,使其成为减少官僚作风、遵循企业模式、利用商业技术的领航人,并成为提供系统性解决方案、深化体制机制改革的领导者。另一方面,要聚焦特定领域和专业,采取短期与长期学习相结合、正式的线上学习与精心打造的自学中心相配套等持续学习的方法,构建有利于吸引体制内外优秀项目管理人才的制度,加大全球化项目经理的供给。而且,还需要重新规划培养项目管理人才的管道,积极调整项目人员管理制度,通过打造一条更加灵活的职业发展道路,鼓励项目管理人才在政府部门、学术界和产业界之间实现身份转换,以适应21世纪的人才需求。

    此外,对于项目管理者而言,可以考虑运用大数据、人工智能、区块链、物联网等技术,在信息挖掘、能力评估、合作开展、风险监测、智能预警等环节实现自动化、智能化。同时,需要根据重点任务、重大项目的规模、复杂性、紧迫性等方面的特点以及其他相关因素,制定具体的细化目标、工作安排、推进计划、保障程序和文档要求等,确保识别和降低项目运行中的技术与安全风险,指导相关利益主体开展相应工作,以使项目管理系统有效、灵活和具有能力。

    4. 最大程度地保证相关利益主体参与,吸引优秀人才,建立私人部门和公共部门的更加紧密合作,有效合理分配义务,充分发挥协同效应,实现投入效果的价值最大化

    政府部门应该围绕重点任务、重大项目,构建能快速满足瓶颈、痛点、难点需求的支撑平台体系,破除部门墙、资源墙,推动跨部门的资源互通、融合,推动资源配置利用的可视化和全过程的透明管理。具体而言,就是要通过创立一个集聚研究、创新和专业知识的“灯塔型”中心,借此吸引最优秀的人才并全线打通业务流程、决策体系,创建从研究到创新的一整套价值链的卓越生态系统,在解决瓶颈、痛点、难点的基础上同时实现风险的可控、效率的提升、成本的节约。例如,DARPA正式推出“聚网”(Polyplexus)新型社交媒体平台,利用其实时交互能力,不同学科、不同行业的研究人员、从业人员、退休人员及资助方注册成为平台用户,交流分享其专业知识,加速研讨形成前沿科技领域新思想、新假设、新概念,快速将新创意转变为高价值解决方案,加速协同创新科技研发进程。

    (二)加强一致性协调

    面对外部环境的快速复杂变化,要注重协同,采取协调一致的整体性措施,进而有效利用不同主体的专业能力并作为一个单一系统体现,以生成更具一致性、创新灵活、精确可靠且经济可承担的组织合力,提高对复杂环境的应对能力。所谓形成一致性协调,就是要具有在任务、项目中无缝集成、有效指挥和协调利益相关方的能力,平衡行政指令和市场专业,有效促进科技创新资源的整合,逐步形成设施共建共用共享、资源要素相互顺畅流动、综合效益评价较高的发展格局。

    为此,应该采取“国家整体方针”,为跨部门(或横向或纵向)的信息获取和政策协同设立必要的总体框架,提供必要的工具和基础设施,最终目标是让不同部门保持着紧密畅通的交流与合作,让所有利益相关方的决策者可以看到相同的资源支撑通用图,以便不同部门在时间和空间上都能提高相互交流的效率和准确性。具体而言:一方面,必须基于共同的关注点和统一的信息,以精确和一致的方式进行沟通,确保各部门及相关利益主体间的数据兼容、信息互通,旨在解决信任问题,使科技创新领域的技术、人才、资金、信息等要素,形成多向扩散、交流融合的新态势;另一方面,必须克服部门间“筒仓效应”的法律和技术障碍,以确保各部门及相关利益主体间的协同工作,从而避免由于部门之间和部门与其他相关利益主体之间的行动不一致而造成无谓的碎片化,确保有关政策的一致性和可预测性。

    提高协同联合性,减少不确定性并提升能力状态以支持任务、项目的实施。面对可能的协调困局,政府部门应扮演好“协调管理”的角色,创造良好的协调合作实践。

    1. 开展结构化对话,在需求和供给、研究和应用之间建立更紧密的联系

    利益相关方的积极参与可以起到补充专业人员、有效降低成本、加速资源调配和协同、提升工作效能等方面的作用,有助于提升创新驱动发展的整体保障能力。因而,可以通过开展情景分析研讨会,把科技界、政府、企业、非盈利集团和其他公共利益群体等利益相关者集中在一起相互交流,营造协调合作的文化氛围。为了建立更具竞争力、敏捷性和创新性的联合团队,需要通过开创新型公私伙伴关系,以正式或非正式的“联盟”等方式在政府和私营部门之间建立信任、增强各方的知识积累,以有效缓解当前日益紧张的公私关系,避免更多是囚徒困境模式下的运作,而非生产性合作关系。同时,还要通过广泛的信息交流和更加规范化、互惠的信息交换,以建立对技术、术语甚至文化的共同理解,带动大中小企业和初创企业开展相关技术创新、融合发展工作并解决问题,最大限度提升协商合作效力以推动试验和创新。此外,政府部门乃至行业龙头企业要向私营企业提供相关技术专长的支持,要让私营企业、科研院所和高校能够在关键政策问题方面提供有价值的意见和建议,这对增强政府部门对市场主体的回应能力、共同应对创新驱动发展的挑战、推动相关领域探索合作模式以加强合作和增强韧性、为促进形成稳定和可持续的创新驱动发展环境提供支持都至关重要。

    2. 重视协调合作载体的建设,确保所有利益相关者所应当具备的访问和操作权

    从战略高度关注融汇多元主体专长和资源的一致性协调,从资源集成、资源挖掘、价值发现、支撑决策等多维角度考虑,建立专门针对项目的政府需求集成平台,提供联合访问平台、联合工具、联合分析和联合通用服务等功能,支持项目参与各方降低交易成本、提升多部门执行项目任务的互操作性,形成创新资源互通、互动、互用的机制,其目的是确保增强部门间的协作,使行政程序得以标准化和简化,并在必要时加快相关资源的集成共享和协同应用。

    进入数字化时代,创新资源之间的连接进一步增强,从战术角度,要建立一个对各种要素能够进行全面跟踪的工具,助推中央政府、军方、地方政府、高校、科研院所、企业等各方在科技创新领域可以实现信息共享、技能共享等方面的合作。为此,可建立我国科技创新相关领域的要素供给面板,即不仅要在总体层面调动社会各方的智慧与知识盈余,解决要素供给和重点任务、重大项目需求的匹配,而且要通过将来自特定、具体需求的数据与资金、人才、技术等要素供给相结合的方式,为决策者提供一个通用认知图,并获得一种体系化的视角。同时,也可以让具体执行者对关键要素的可用性问题做出响应,提升要素保障方面的可预测性,最终更快、更准确地保障融合绩效实现。此外,必须考虑要素供给面板如何落地,要采取敏捷灵活的治理方式,解决一个基本的职能问题:要素的知悉、提供、集成和使用,一旦部署不好,整个系统可能就无法获得必要信息,新型科技创新举国体制的推进也就成了无源之水。

    具体而言,要素供给面板系统利用物联网、区块链、人工智能等计算机网络技术,为重点任务、重大项目提供包括搜索要素、联系相关要素提供者等方面的系列服务,引导重点任务、重大项目按需合理配置资源,全面计划、组织、协调与控制重点任务、重大项目中的信息流、物流、资金流、商流、信用流等供应链生态,实现主体间的协同与共享。要素供给面板的价值,在于能够聚合和分发相关、准确、易于获取的要素数据转化为可靠的决策。要通过流程和系统的改进以及自助、可视化工具的提供,不断地将更多资源、要素和能力从静态来源转移到这个动态的要素供给面板,并提高要素状态和项目需求的可视性,降低成本,帮助决策者管理“建立和保持新质生产力”所需的资源,使其能够对项目情况进行实时跟踪,提升资源分配效率以及在项目进展中计划、同步和集成要素的能力。要素供给面板可以利用人工智能和机器学习为重点任务、重大项目提出优先级排序等方面的建议,为决策者提供更详细的信息、获取更真实的态势感知并做出更明智的决策。

    (三)促进合规性管理

    在将来自不同群体集聚在一起并形成合力的过程中,合规性管理是平衡规范运行与便捷高效的关键之举。特别是,随着新行为主体集群和新创新互动模式正在兴起,如何吸收和利用体系边缘产生的知识,如何维持重点任务与重大项目决策者迅速有效决策的能力,是构建新型科技创新举国体制需要解决的两大挑战。这就要求我们必须重新认识在任务、发布、执行、评估这个管理周期中信息优势(Information Dominance)的价值和可实现性,一方面要确保信息的准确性、及时性,保证信息系统的有效性,另一方面要尽可能细致地刻画治理的各种细节,保证流程的合规性。在运用信息系统保证严格落实管理程序的同时,将管理程序融入信息系统,实现信息系统与管理程序的融合,如此,才有助于提升管理决策能力和综合业务执行能力,避免管理的随意性,确保需求供给的匹配性、合理性、可靠性和可扩展性,进而提升新型科技创新举国体制对未来的把控力。

    1. 确保信息的准确性、及时性

    加强信息的收集、加工、公开和解释,尽可能让事实说话、让数据说话,有效利用相关数据并对自身系统进行精简和现代化,避免因人在回路和个人涉入感(Outcome-Relevant Involvement)导致的信息有效性和可信度差而引发决策的失误,提升决策的精准性。要将信息管理及相关技术工具作为战略优选项,实现对准确可用信息的分析开发,形成更精准响应环境要求的信息优势和决策合力,加快项目进度,压缩项目成本,项目成果提效。也就是说,要构建权责清晰、协同推进的工作机制,通过明确相关部门角色定位、权利义务,高效获取、分析并处理信息,建立信息优势,为决策和行动指明方向;即,要让正确信息传输给需要的人员,支持实时决策和行动。

    建立通用术语,使各机构有共同的基础来确定与新型举国体制和科技创新有关的计划和活动,逐步做到通过元数据控制实现信息在特定范围内“可见、可检、可理解”的目标。同时,需要加强部门间的反馈,通过不断完善数据收集、流通、管理方式和分析工具,不断规范信息交互、资源共享、用户对接等方面的标准,以技术手段、机制建设解决未来数据采集、管理、流通、应用等环节的工作要求,要让相关部门和决策者所掌握的信息真正的广范围、少杂音、有营养,强化信息和流程的功能性、及时性、可靠性,能够实事求是地反映客观现实。即,合规性管理的未来主要努力方向就是要通过技术手段解决规律性问题,利用机制建设解决模式、思路和沟通等差别性问题,使得信息可以在条条块块之间畅通流转,实现高端决策部署与实际行政管理之间的有序透明、畅通无阻。例如,通过明确标准规定,探索“技术基准”,增加体系结构之间的通用性,有望提升数据共享交换、开发利用水平,使系统架构、接口和数据模型的维护更加高效;成本风险降低,最大限度释放数据多维度、反应快、源源不断等优势。又如,充分发挥新一代信息技术的优势,既要充分发挥计算机网络平台和移动网络终端的信息收集功能,通过相应的门户网站、信息管理体系、信息处理机制、监督管理模式和移动信息终端来满足社会各领域用户需求;又要根据政府各部门职能划分和内部组织的结构特点,运用新技术、新方法和新理念打造一体化、信息化的政治组织管理架构,提升行政效率,优化服务模式。

    2. 通过政府部门、私营企业、学术界和合作伙伴的对话与交流,倡导一套流程准则

    按照“激励相容”原则进行机制设计,探索解决新问题的方法。对于已经形成思维惯性的各个部门而言,如何在短时间内能形成适应弹性、协调的合规性流程、规范化管理,实现资源共用、效益共享,是一个迫切需要解决的问题。

    为此,政府部门需要加强机制建设,综合考虑联合攻关、分工协作,通过对话方式向公众阐明合规性管理的要义和愿景,建立集体行为及行动过程中相关利益主体角色职责、协作行为和工作方法的一致性共识,保证决策和实施过程中具有明确的方法指南、资源计划和流程程序。同时,对于跨机构流程实施中的冗余或低效,要加强改进实践管理和工作方法,逐步提升有关部门或人员的能力,推动资源的重新高效配置。也就是说,为了保证流程的合规性,既要将在项目管理、制度创新、应用实践等诸多领域的客观经验、工具方法归纳升华形成能够传承的机制,通过在管理方面、制度层面上的积极引导,解决工作步骤进行中理念模式、优先排序和沟通交流等方面的差别性问题;又要允许在新型举国体制实施早期,通过相关利益主体间的反馈、沟通和教育策略等变更管理实践,防止早期尚不完善的工作经验被制度化,限制新型举国体制实践的长久成功。同时,还要明确规则期待与实际行为之间的差距,并明确激励措施推进合规性流程的实施落地,以及不遵守的潜在后果列表。此外,对于具体项目而言,为了提高预期效果的精度,项目管理者应该通过透明的方法论和可审计的数据来源、设计流程和文档等,确保相关利益主体能正确理解项目的组织进程和运作方法,更好地实时共享特定情况下相关利益群体能力的知识以及协同攻关能力。

    (四)开展经济性评价

    管理学家哈林顿·H.詹姆(Harrington,H. James)认为,在管理活动中“评价是关键问题,如果不能对其进行评价,就不能对其进行有效控制。很自然的,假如不能控制它,则不能管理它。结论是:如果不能对其管理,则无法将其改进”。因而,决策者必须清晰地了解,未来科技创新的各个领域需要什么,要采取“非对称”赶超战略,发挥自己的优势,就必须要重新确定创新驱动发展的优先级以应对这一艰巨任务。同时,鉴于资源的有限性,应认识到所有活动均涉及折衷,即,需要全面掌握当前存量资源的现实情况,结合重点任务、重大项目资源利用情况,加强对项目轻重缓急的评估和风险管理,以便对各类资源要素进行统一筹划协调,明确配置次序、配置规模、配置结构,使有限的资源能够发挥最大的经济社会效益。此外,要确保社会各方对新型举国体制的理解和信任,并获得广泛和持续的政治支持。其中的一个关键问题在于,针对重点任务、重大项目的治理能力是否能有效应对各方对绩效的客观评价,这不仅涉及有效性,还涉及参与性、公正性和程序正当性。

    为此,需要采取务实的方法来定义任务,并开发用于执行评估的基准工具。评估重点任务、重大项目所需的资源和优先级,需要制定一个长期的公共议程,建立统一的方法识别、监督支持任务、项目需求所需的资源配置、行动能力是否满足优先事项,以确保任务活动与优先事项保持一致,实现“可定义、可量化、可操作、可考核、可追究”的评价体系,提升重点任务、重大项目的治理能力和水平。

    1. 针对重点任务、重大项目的资源和优先级给与评价

    从优先级来看,要从战略重要性、潜在价值大小和可行性三个维度进行优先级排序,明确项目研究是否必要且技术是否可行以及对战略稳定性有何影响。从每一个重要项目从创新概念产生到投入使用的全生命周期看,政府部门都必须回答一个关键问题,即“拐点”在哪里?在哪个关键点,应该放弃控制动员模式,而将资源用于提升市场增进能力,以确保取得实际效能与竞争能力?“拐点”的正确抉择,需要权衡实现国家发展战略目标的控制动员能力和市场主体内生发展的市场增进能力,以确保政策目标与资源投入保持协同,使各方能够通过重点项目获益。

    从资源评价来看,要明确任务需求、资金请求,在充分兼顾效率与公平原则下,基于业绩和数据评估相关各方的能力和市场竞争状况,以及现有资源和能力差距,建立全方位的项目能力评估框架并灵活选择竞争策略。要通过对我国未来15~30年的战略环境和科技创新需求分析,明确未来新质生产力的能力需求,以及新兴技术和颠覆性技术等重点领域的能力要求和关注重点,寻求通过构建新型举国体制,提升在相关领域的能力。对于一些重大项目,在社会层面维持各方的资源支持以及利益牺牲的意愿,将是这些重大项目取胜的关键因素。

    从合作角度看,为重要科技领域的领跑者培育必要的生态系统。所有利益相关者必须基于生态系统的视角加强市场驱动型合作,采取整体的角度、系统的方法,通过引入更适应快速变化环境的文化,确保创新驱动发展战略的重大部署落在实处。同时,推动各方能够灵活地适应不断演变的环境变化和动态的、灵活的创新发展要求,实现从基于任务的合作转变为基于结果的合作,即由“完成任务”转变为“解决问题”,由关心相关问题得到解决转变为关注问题解决所采用的具体方法。因而,要对政府部门在推动定期人力交流与合作的创新网络和最佳实践、法律框架实施和具体举措以及加强多个独立组织之间的连通性和更广泛合作等方面所发挥的作用给予专业评估,最大限度提高创新驱动发展的整体能力、系统可用性和任务适应性。

    2. 对重点任务、重大项目绩效给予有效评价,以确保让公共资源创造更显著的经济效益与社会效益,最终形成对项目管理行为的反馈和改进,实现项目管理水平的有效提升

    为了避免责任的碎片化,提升相关利益主体的能力,推动新型举国体制有效发展,需要采用专家评估和基础数据监测相结合的方式,建立科学、合理、全面、分级、量化的评估指标体系。通过对能力的评估、项目的评价,既有助于增强信任并确保客观性,又有助于政府部门开展后续工作。

    首先,为决策者提供宏观管理与指导依据。坚持“公平、公正、公开”的原则,按照重点任务、重大项目的不同领域,坚持“定性评估与定量评估相结合,关键节点评估为主”的原则,使决策者能够深入了解重点任务、重大项目的运行状况、风险隐患,推动重点任务、重大项目的管理重心实现由发起设立向高效运转的变迁,推动新型举国体制的管理体系和能力现代化。为此,可借鉴日本最大国立研究机构日本产业技术综合研究所(National Institute of Advanced Industrial Science and Technology,简称AIST)的评估方法,对包括路线图、主要效果和内部管理等主要方面进行评估。其中,路线图评估主要对研究所路线图的具体推进计划、重点关键技术、社会经济影响等内容进行可行性判断和效果评估;主要效果评估重点评价衡量按照路线图推进所取得的阶段性进展;内部管理评估主要评价保障路线图顺利实施的管理能力,对可能存在的管理风险进行警示。

    其次,对公共资源运用和管理的科学性、实效性进行评估,实现对项目管理人“客观公正、有奖有罚、择优支持”的动态管理评估。明确哪些风险是可以接受的,哪些风险可能带来不可接受的损害或者损害的预期成本大于预期收益,哪些方法能够带来最大净收益的基础上,定期或不定期组织“遵循科学标准、注重程序规范”的实效评估,对风险、收益、成本进行合理的评估与管理,推动“以评促改”和“以评促发展”,及时防患于未然,以确保重点任务、重大项目始终按预期运行,并确保公共资源运用质效和政府部门工作成效。同时,组建具有专业能力的方案评估委员会,对不同方案进行计算和比较,在保证能力分析的公开性和一致性的基础上,有效筛选可行、高价值的方案。此外,在技术层面,还可以采用区块链技术提高评估透明度。

    (五)保障措施

    为了有效实现新型举国体制的潜力,依赖于以下关键方面的基础和能力。

    1. 进一步提升政策制定者和执行者的任务统筹能力

    构建新型举国体制,可能会增加对新技能的需求。比如,在工作中,政策制定者和执行者可能会因组织结构、发展模式、工作方法等方面的复杂化给管理上带来的挑战而导致能力不匹配。特别是,高风险技术和决策者不熟悉的技术可能会增加决策者做出有偏颇的决策风险。因而,能力建设和学习需求对社会经济和政治体系的各个组成部分都至关重要,政策制定者必须将学习和能力建设纳入其发展日程,并首先加强其自身的能力建设。特别是,当前我国缺乏训练有素、行为规范的项目经理人,无法快速有效地规模化组织各方创新资源进行关键新兴技术的研发,并迅速推动相关技术的验证、部署和广泛应用。因此,需要重点加强政策制定者和执行者的实践性培训教育,提升对风险负责的行政能力和履职文化,加速从职务本位向任务本位的过渡。具体而言,就是要有意识地培养、教育、训练政策制定者从动态角度进行思考的能力以及政策执行者根据情景相机而变的动态调整能力,以适应当下和未来的创新驱动发展要求并加强对新型举国体制的价值认同。例如,可以采取类似“真人沙箱”演习的模式,在充分考虑到人的特有属性的基础上,通过采取基于流程模拟的测试学习方式,对不同角色人员提供一个闭环学习方案并考察展现相关人员的实际能力效果。

    此外,需要加大对政府部门具体执行人员、中层管理人员、高级管理人员的动态系统培训,确保通过基于交互式场景的实践练习和案例教学,有效提供创新驱动发展中进行操作、管理和决策等方面所需的知识技能和决策管理能力并破除原有思维约束,以培养能够胜任有关任务的项目执行人员、管理人员和领导人。在各种实践与教育活动中,首先应通过为决策者和执行者提供更多在领先商业部门的培训机会和职业晋升发展路径,以便尽可能提升组织管理水平,使现有人员按时间节点完成“概念开发—推演—样机制造—检验—部署—广泛应用”周期。其次应通过招募私营科技部门的人力资源,同时鼓励在项目管理中保持企业化风格,以便尽可能引入商业部门在技术研发与项目管理方面的最佳实践。

    2. 在技术、规范和标准制定方面进行广泛、持续的外交接触和合作

    伴随着世界经济格局的持续演变,原来从规则中受益的国家所获利益可能降低甚至有可能变为利益受损者,而且国内民众对待国际合作的心态也可能发生重大调整。典型事例便是2019年欧盟认为中国既是合作伙伴,又是“经济竞争对手”,以及“制度性对手”。应当认识到,在大国竞争背景下,维持和增强中国在科学、技术和经济方面现有地位并捍卫自身利益,需要在面对外部更高期待和更大担忧时,构建更加开放的参与全球治理的新机制。

    为此,应坚持“开放包容”和“互利共赢”的原则,以全球性视野与前瞻性战略思维(Strategic Thinking)进一步加强同欧美日等发达经济体、“一带一路”沿线国家(地区)的政治精英、普通民众、企业等多元主体的宣介和广泛持续的外交接触,尽力与海外相关利益群体密切沟通、建立信任,寻求更紧密合作和存异妥协,加速形成系统的应对措施。同时,面对各种障碍,应适应全球化下竞争凸显的需求,以“一带一路”为契机,根据各国发展水平、意识形态、经济政策、核心利益不同,探索在各个领域的多样化的新型合作和竞争关系,采取有分寸的措施,谨慎地平衡合作和竞争,努力构建更为有效的国际治理体系,以期增加合作成功机会、防范冲突风险。一方面,继续在技术转让、投资规则、信息共享、安全规范和标准制定等微观层面开展深度合作,以基于规则的方式彰显我国“负责任大国”的形象;另一方面,积极参与国际上关于政治经济、法律框架、价值创造、治理体系等宏观层面的讨论,通过加强国际协调合作探索新的可持续合作空间,学习借鉴分享相关国家的有益经验并推动构建人类命运共同体。同时,为扩大我国在国际合作中的权利、政策空间,努力将反映我国特殊利益的内容融入国际合作框架。一般而言,对原则上正确但以现实国情无法达成的原则以及违背我国根本利益、削弱我国国际竞争力的原则,可以参照国际惯例,通过引入例外条款、过渡期条款及不符措施,将本国较为敏感的领域(如涉及国家安全及重要战略部门)从协定适用范围中排除,或以条约方式对“环境”“卫生”“安全”等加以明确要求,以适度、透明、一致的政府监管向国际社会传递我国政府的立场和诉求。此外,在重点任务、重大项目上也可以加强同发达国家相关研究机构的合作。

    (张于喆,中国宏观经济研究院产业所高技术室主任、副研究员、博士;张铭慎,中国宏观经济研究院经济所企业与创业研究室副主任、副研究员、博士;郑腾飞,中国宏观经济研究院产业所助理研究员、博士)

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